مصونيت قضائي كارشناسان ملل متحد (2)

با تاكيد و معرفي قضاياي مازيلو (1989) و كمار آسامي ( 1999)
 

3. قضيه مازيلو و تعريف كارشناسان در حين خدمت
 

قبل از بررسي وتشريح عناصر تعريفي اي كه در بندقبلي ، از كارشناس درحين خدمت ملل متحد انجام شد، شرح مختصري از چگونگي شكل گيري قضيه مازيلو و ماهيت اختلاف موجود در آن ضروري است .
قضيه بدين قرار بود كه آقاي مازيلو تبعه دولت روماني با معرفي از جانب دولت متبوع خويش در سيزده مارس 1984 به مدت سه سال به عضويت كميسيون فرعي منع تبعيض و حمايت از اقليت ها درآمد و در سال 1985 با تصويب قطعنامه 12/1982 مأمور تهيه گزارشي از وضعيت حقوق بشر در دولت متبوعش بخصوص در بخش هاي حق حيات، آموزش و كار گرديد .
درسال 1986 كه بايد گزارش آقاي مازيلو آماده و تحويل كميسيون فرعي شود، هيچ خبري از آقاي مازيلو و گزارش نشد و در مقابل ، دولت روماني به اطلاع رسانيد كه وي دچار حمله قلبي شده ودر بيمارستان بستري است وبه واسطه بيماري « ….از اهليت فكري لازم براي تهيه يك گزارش عيني ، مسؤولانه و عاري از هرگونه غرض ورزي مطابق با اهداف ملل متحد ، برخوردار نبوده و نمي باشد .»
متعاقب چنين وضعي ، تلاش هاي فراواني براي اطلاع ودسترسي به آقاي مازيلو توسط دبيركل وقت ملل متحد انجام شد كه توفيقي حاصل نشد ولي با رسيدن دو نامه از وي روشن شد كه او اصولاً از ارتباطات دولت روماني با كميسيون فرعي بي خبرنگاه داشته شده است و طرح ادعاي بيماري قلبي وعدم اهليت فكري وي داراي مباني درستي نمي باشد. لذا ضرورت حضور و سفر مازيلو براي شركت در اجلاسيه كميسيون فرعي و ارايه گزارش به دولت روماني تذكر داده شد .حال آنكه، سرانجام نماينده دايم آن دولت در ملل متحد به دبيركل اعلام نمود كه ،« هرگونه مداخله توسط دبيرخانه ملل متحد و هرشكل از تحقيقات در بخارست، مداخله در امور داخلي روماني در نظر گرفته خواهد شد( چرا كه ) قضيه آقاي مازيلو يك موضوع داخلي ميان يك شهروند و دولت مي باشد واز اين رو به هيچ دليلي اجازه سفر به مازيلو داده نخواهد شد .»
بنابراين، ميان دولت روماني و سازمان ملل متحد برسر اعمال مصونيت هاي مقرر در كنوانسيون عمومي ملل متحد بر آقاي مازيلو مخبر ويژه كميسيون فرعي، اختلافي از نوع مقرر در بخش سي كه به موجب رأي مشورتي الزامي قابل حل و فصل بود ، شكل گرفته بود. در حالي كه دولت روماني نيز عضو آن كنوانسيون بود .
با اين حال، تحفّظ مورخ پنج جولاي 1956 آن دولت كه هنگام پيوستن به كنوانسيون، به بخش سي ( صلاحيت اجباري – مشورتي ) ديوان داده شده بود مانع از آن بودكه ملل متحد در چارچوب آن بخش، اقدام به درخواست نظر مشورتي الزامي بنمايد لذا به موجب صلاحيت پيش بيني شده در بند دو ماده 96 منشور با تصويب قطعنامه ECOSOC 1989/75 از ديوان بين المللي دادگستري با موضوع ذيل ، درخواست نظر مشورتي شد: « با عنايت به بروز اختلاف ميان ملل متحد و دولت روماني برسر آقاي دميتريو مازيلو، گزارشگر ويژه كميسيون فرعي منع تبعيض و حمايت از اقليت ها ، ….آيا كنوانسيون مزايا و مصونيت هاي ملل متحد مصوب 1946 نسبت به آقاي مازيلو قابل اعمال است ؟ »
در پاسخ به اين سئوال بود كه ديوان با تشريح و تفسير بخش 22 ازماده شش كنوانسيون عمومي اقدام به تبيين و تعريف مفهوم كارشناس در حين خدمت نمود . تعريفي كه در آن مفاهيمي همچون؛ نقش رابطه قراردادي - استخدامي، كارشناس تبعه دولت محل خدمت ، نفي نمايندگي دولت متبوع كارشناس و مفهوم Mission يا مأموريت در تقابل با ادعاها و استدلالات دولت روماني تبيين گردد .
تعريف ارائه شده فوق نيز با الهام از اين مفاهيم مندرج در نظريه مشورتي ديوان ، داراي عناصري است كه با تشريح آنها ابعاد ناگفته آن هويدا خواهد شد .

الف. كارشناس داراي رابطه اداري - استخدامي با سازمان نمي باشد
 

چنانچه گفته شد، وجه مميزكارمندان از كارشناسان در حين خدمت سازمان در وجود يا عدم رابطه اداري – استخدامي با سازمان است . با اين حال ، داشتن چنين رابطه اي نيز احتمالاً نمي تواند تأثيري در وضعيت آنها داشته باشد؛ چه آنكه اساس و ماهيت شغلي آنها نه برمبناي اداري بلكه متكي بر ماهيت مأموريتشان مي باشد . به نظر ديوان بين المللي دادگستري :
« اساس ماهيت شغلي ( كارشناسان ) نه برمبناي وضعيت اداري بلكه متكي بر ماهيت مأموريتشان مي باشد .»
از سويي ديگر ، داشتن چنين رابطه اي به نحو اصولي مغاير با اهداف بخش 22 كنوانسيون عمومي وبطور كلي مغاير با تلاش سازمان هاي بين المللي در جلب كارشناسان متبوع اعضايشان مي باشد. چرا كه وجود رابطه اداري - استخدامي مستلزم قيد وبندهاي قانوني مشخصي است كه از ميل و اشتياق خبرگان دولت هاي خبرگان عضو سازمانهاي بين المللي مي كاهد؛ در حالي كه براي مثال هدف اصلي از بخش 22 كنوانسيون عمومي ضرورت دستيابي و بهره مندي هر چه بيشتر ملل متحد از كارشناسان و خبرگان دولت هاي عضو بوده است كه اعطاي مزايا، مصونيت ها و تسهيلات مقرر در آن ماده نيز در راستاي همين هدف قابل توجيه است. لذا به نظر مي رسد كه لزوم رابطه اداري - استخدامي كه مستلزم انعقاد قراردادن ميان سازمان و كارشناس است مغاير با اين اهداف مي باشد ؛ از اين رو ملاك اصلي شناسايي كارشناسان همان « مأموريت Mission » كارشناس مي باشد .

ب. مأموريت كارشناس : لزوم يا عدم لزوم سفر براي تعلق مصونيت و مزايا
 

تبادل اوليه لغوي از واژه « مأموريت » كه ترجمان واژه لاتين Mission است؛ انجام وظيفه اي است كه مستلزم مسافرت عامل آن است .
چنين برداشتي در قضيه مازيلو منتهي به اين استدلال دولت روماني شد كه به موجب آن، «كنوانسيون، گزارشگران را كه فعاليتشان موردي است با كارشناسان در حين خدمت، يكسان فرض نمي كند . حتي اگر چنين موقعيتي نيز به آنان اعطا شود … بهره مندي آنان از مزايا و مصونيت هاي مقرر در كنوانسيون (عمومي 1946) فقط در لحظه اي كه كارشناس اقدام به سفر در ارتباط با مأموريتش مي كند و در سرزمين دولتهاي محل عبور اعمال خواهد شد .» در حاليكه ، دولت روماني اجازه سفري به آقاي مازيلو نخواهد داد. چنين استدلالي ديوان را واداشت كه اقدام به تفسير واژه مأموريت Mission در بخش 22 كنوانسيون عمومي بنمايد . به نظر ديوان :
« اگر چه در ريشه لاتين ، مأموريت Mission به وظيفه اي اطلاق مي شود كه شخص براي انجام آن مي بايد به منطقه اي عزام گردد و ( ازاين رو ) دلالت بر مسافرت دارد ….اما امروزه بطور كلي چه در زبان انگليسي و چه در زبان فرانسه شامل وظايفي مي شود كه به يك شخص واگذار مي گردند؛ اعم از اينكه آن وظايف با مسأله مسافرت در آميزند يا در نياميزند .»
يكي از مصاديق بارز تفسير مؤثر اسناد و معاهدات بين المللي همين بند از نظريه ديوان است كه ديوان ضمن برداشت كليّت مفهوم مأموريت با تمسك به تفسير امروزين، آن را تنها به دلايل ادبي ديرين از تحولات حقوقي واقعي زمان تفسير محروم نساخته است كه شايسته توجه بسيار است . منطق حقوقي نيز جز اين حكم نمي كند « هنگامي كه قصد بخش 22 كنوانسيون آن بوده كه با اعطاي مزايا و مصونيت هاي ضروري به كارشناسان ، استقلا آنها رابه نفع سازمان تضمين نمايد » ديگر، هرگونه تفسيري كه به موجب آن كارشناس در حين خدمت، كارشناس در حال سفر معرفي شود، خالي از وجاهت حقوقي خواهد بود .
از سويي ديگر، « در رويه …(نيز) سازمان ملل متحد فرصت هايي را داشته كه به اشخاصي كه وضعيت كارمندان ملل متحد را نداشته اند، مأموريت هايي با ماهيت متنوع اعطا بكند . به چنين اشخاصي ( مأموريت هايي ) براي ميانجيگري، تهيه گزارشات، انجام مطالعات يا تحقيقات و حقيقت يابي اعطا شده است . آنها در نيروهاي حافظ صلح، امداد فني و تعداد كثيري از ديگر فعاليتها مشاركت داده شده اند . به علاوه بسياري از كميته ها، كميسيون ها يا مجموعه هاي مشابه كه اعضايشان نه به عنوان نمايندگان دولت ها بلكه در اهليت شخص حضور دارند ، در چارچوب سازمان تشكيل شده اند؛ براي مثال ؛ كميسيون حقوق بين الملل ، كميته مشورتي اداري و مسائل بودجه اي كميسيون بين المللي خدمات دولتي ، كميته حقوق بشر تأسيس شده براي اجراي ميثاق هاي بين المللي حقوق مدني و سياسي وديگر كميته هايي با ماهيت مشابه از قبيل كميته حذف تبعيض نژادي يا كميته حذف تمام اشكال تبعيض عليه زنان . در تمام اين موارد رويه ملل متحد حاكي از آن است كه اشخاص منصوب شده وبه ويژه اعضاي اين كميته ها و كميسيون ها به عنوان كارشناس در حين خدمت در چارچوب معناي بخش 22 در نظر گرفته شده اند .»
بنابراين، برخلاف ادعاي دولت روماني رويه چندين ساله ملل متحد حاكي از آن است كه گزارشگران ويژه ( ازجمله آقاي مازيلو) كميته فرعي كميسيون حقوق بشر نيز كارشناس درحين خدمت در چارچوب بخش 22 كنوانسيون عمومي بوده و آن كنوانسيون بر آنها قابل اعمال خواهد بود .
چرا كه قصد بخش 22 آن بوده كه ،« سازمان ملل متحد را براي اعطاي مأموريت به اشخاصي كه كارمند ملل متحد نيستند، قادر سازد …. اعم از آنكه كارشناسان انتخابي يا انتصابي افتخاري يا داراي حقوق ( دستمزد) ، با قرارداد يا بدون آن و براي يك مدت طولاني يا كوتاه كه لازمه انجام مأموريتشان است ، برگزيده شده باشند .» بنابراين ، فعاليت موردي گزارشگران به ويژه آنگونه كه مورد ادعاي دولت روماني بوده نمي تواند مانعي در شناسايي آنان به عنوان كارشناس درحين خدمت باشد .

ج. كارشناس تبعه دولت محل مأموريت
 

علت اصلي شكل گيري قضيه مازيلو تابعيت رومانيايي وي بود كه در ديدگاه دولت روماني مازيلوبه عنوان تبعه روماني نمي توانست داراي مصونيتي فرض شود . به عبارت ديگر از جانب كميسيون فرعي كميسيون حقوق بشر به وي مأموريت داده شد كه گزارشي از وضعيت حقوق بشر در دولت روماني تهيه كرده و تسليم كميسيون فرعي نمايد . لذا كارشناس ملل متحد در موضوع مربوطه ، تبعه دولت محل مأموريتش بود. آن دولت استدلال مي كرد كه «قضيه مازيلو موضوعي داخلي ميان يك شهروند و دولت (متبوعش) مي باشد؛ لذا هر نوع مداخله توسط دبيرخانه ملل متحد و هرشكل از تحقيقات در بخارست مداخله در امور داخلي روماني در نظر گرفته خواهد شد …» از سويي ديگر ، با فرض پذيرش مازيلو به عنوان كارشناس در حين خدمت نيز به موجب كنوانسيون كارشناس از مصونيت و مزاياي مقرر در كنوانسيون در دولتي كه در آن اقامت دايم دارد يا تبعه آن است ، بهره مند نخواهد بود. بلكه فقط در دولت ديگري كه درآن در حال خدمت و در دوران خدمتش از آنها برخوردار خواهد بود .
چني موضع گيري از جانب دولت روماني مؤيد اين واقعيت بوده كه به اعتقاد آن دولت در صورت پذيرش آقاي مازيلو به عنوان كارشناس در حين خدمت ملل متحد، باز هم به واسطه وجود رابطه تابعيت ميان او و دولت متبوعش ( روماني ) هيچ نوع رابطه حقوقي از نوع مزايا و مصونيت هاي مقرر دركنوانسيون عمومي براي وي قابل شناسايي نيست؛ چرا كه در حقوق بين الملل اصولاً اتباع را نمي توان در برابر دولت متبوعشان داراي مصونيت يا امتيازات بين المللي فرض نمود حتي اگر داراي مأموريت هاي بين المللي باشند .
چنين وضعيتي براي نمايندگان دايم دولت هاي عضو در نزد سازمان به موجب بخش پانزده از ماده چهار كنوانسيون پيش بيني شده است. به موجب آن بخش : « مقررات مواد بخش هاي يازده ، دوازده و سيزده (شامل مصونيت و مزاياي پيش بيني شده) ميان يك نماينده و مقامات دولتي كه نماينده تبعه آن است يا از جانب آن نمايندگي دارد يا نمايندگي داشته، قابل اعمال نخواهد بود .» چرا كه مصونيت نماينده دولتي در برابر آن دولت ، قابل استناد نمي باشد. در حالي كه مواد پنج و شش آن كنوانسيون مربوط به كارمندان و كارشناسان در حين خدمت، شامل قاعده مشابهي نمي باشند واين در صورتي بود كه كنوانسيون مي توانست به مانند ماده چهار آن پيش بيني كند . چنين سكوتي چگونه قابل تفسير است. آيا آن مبين قصد پنهان مؤسسين و طراحان كنوانسيون مي باشد كه مي خواسته اند بنابه منافع سازمان، مصونيت ها ومزاياي كارشناسان و كارمندان حتي در دولت متبوع نيز رعايت گردد ، يا اينكه توجيه ديگري در ميان است .به نظر ديوان بين المللي دادگستري :
« مزايا و مصونيت هاي مندرج درمواد پنج و شش ، با عقيده تضمين استقلال كارمندان و كارشناسان بين المللي به نفع سازمان اعطا شده اند . اين استقلال (كه لازمه منطقي رعايت مصونيت و مزاياي فوق الذكر است ) بايد از جانب تمامي دولت ها از جمله دولت متبوع و دولت محل اقامت (كارمند يا كارشناس ) رعايت شود .»
از سويي ديگر، « تعدادي از دولتهاي طرف كنوانسيون (كانادا ، جمهوري دمكراتيك مردمي لائو، نپال ، تايلند، تركيه وايالات متحده آمريكا ) به پاره اي از مقررات ماده چهار يا ( دولت هاي مكزيك و آمريكا ) تحفظاتي را در ارتباط با اتباع يا اشخاصي كه بطور دايمي در سرزمين شان اقامت دارند ، وارد كرده اند …. اعلام چنين تحفظاتي ، مؤيد اين نتيجه است كه در صورت عدم ورود چنين تحفظاتي، كارشناسان در حين خدمت از مزايا ومصونيت هاي مقرر كنوانسيون در رابطه با دولت هاي متبوع و محل اقامت دايم آنان بهره مند خواهند بود .»
اين نظريه مشورتي كه با اجماع قضات ديوان داده شده است ، در آوريل سال 1999 در قضيه كمارآسامي ميان دولت مالزي به عنوان دولت متبوع كارشناس وسازمان ملل متحد از سويي و ديگر دول مشاركت كننده در رسيدگي از سويي ديگر ، مورد « توافق كامل » قرار گرفت .
به اين ترتيب ، مي توان به اين نتيجه مهم رسيد كه جامعه بين المللي در فاصله يك دهه ( قضيه مازيلو 1989- قضيه كمارآسامي 1999 ) با دستيابي به دو سابقه ارزشمند مشورتي ديوان بين المللي دادگستري در خصوص مصونيت كارشناس در سرزمين دولت متبوع خويش ، به توافق عام يا اجماع دست يافته است كه از ضروريات شكل گيري قاعده عرفي درحقوق بين الملل مي باشند . رسيدن به چنين قاعده اي خود مستلزم پذيرش قاعده عرفي ديگري در شناسايي تعريف « كارشناس در حين خدمت » مي باشد. كه چنين نكته اي نيز مورد توافق مقدماتي بوده است .
با اين حال چنين به نظر مي رسد كه شناسايي چنين قواعدي به ويژه قاعده مصونيت كارشناس تبعه دولت محل مأموريت ، بالقوه خطر جدي گريز دولتها از استفاده و معرفي اتباع خويش به عنوان كارشناس سازمان هاي بين المللي ، در قبال آنچه كه امروزه مي توان آن را رويكرد سازمان هاي بين المللي به استفاده از مؤسسات غير دولتي و اتباع دولت هاي عضو براي انجام مأموريت هاي آنها در امور داخلي دولت هايشان ناميد .به دنبال داشته باشد .
روشن است كه چنين رويكردي مي تواند در كاستن از مشكلات فراوان و سنتي ناشي از وجود حاكميت دولت ها در پذيرش و حضور كارشناسان بيگانه سازمان هاي بين المللي در سرزمين آنها مؤثر باشد . وبر سطح كيفي تحقيقات و گزارشات بيفزايد .
ولي از سويي ديگر، تخصص واطلاعات بومي كارشناسان تبعه دولت محل مأموريت دركنار مصونيت هاي گسترده آنها، انگيزه مناسب و كافي را به دولت ها براي گريز از چنين رويكردي را خواهد داد . چرا كه كارشناسان با داشتن شغلي هيچ گاه نماينده دولت متبوع خويش به شمار نمي آيند ، حتي اگر در آن دولت مأموريت داشته باشند . بنابراين ، بايد يكي از جوانب حتمي اين دو رأي مشورتي را در شناسايي قواعد مذكور، تضعيف اين رويكرد جهاني دانست .

د. كارشناس در انجام مأموريت اعطايي، نماينده دولت متبوع خويش نمي باشد :
 

اعم از اينكه مأموريت كارشناسان در دولت ، متبوع خويش يا دول ديگري باشد ، در هر حال آنها در اهليت فردي خويش انتخاب و منصوب مي شوند و هيچ گاه نمايندگان دولت هاي متبوعشان به شمار نمي روند . اگر چه عموماً به وسيله دولتهاي متبوعشان به سازمان معرفي و با صلاحديد آنان منصوب مي شوند .
هر گونه وابستگي يا نمايندگي كارشناس به هر دولتي بخصوص دولت متبوع خويش منافي قصد بخش 22 كنوانسيون عمومي است كه هدفش تضمين استقلال كارشناس است . چرا كه اصولاً ارتباط تنگاتنگي ميان استقلال سازمان و استقلال مأمور يا كارشناس آن وجود دارد .
منبع:www.lawnet.ir